Contoh Kaedah Hukum yang Diciptakan Lewat Pertimbangan Hukum dalam Putusan Pengadilan
Question: Bila “erga omnes” artinya sifat keberlakuannya ialah mengikat publik luas alias bagi masyarakat umum, semisal undang-undang ataupun peraturan perundang-undangan, maka bagamana dengan putusan pengadilan, apakah hanya mengikat para pihak yang bersengketa di pengadilan dalam putusan tersebut ataukah juga mengikat bagi pihak-pihak diluar para pihak alias berlaku juga selain bagi para pihak yang bersengketa dalam putusan tersebut?
Brief Answer: Mahkamah Konstitusi RI (MK RI) pada tahun 2024
dalam putusannya perkara permohonan uji materiil, pernah membuat pertimbangan
hukum bahwa : “Putusan hakim tidak hanya
berlaku bagi para pihak yang bersengketa, tetapi juga berlaku bagi pihak-pihak
di luar yang bersengketa (erga omnes).”—sekalipun, Pasal 1340 Kitab
Undang-Undang Hukum Perdata menyatakan sebaliknya : perikatan lewat perjanjian hanya
mengikat para pihak yang saling bersepakat, alias tidak mengikat pihak ketiga. Sehingga
gugatan yang terbit dari sengketa wanprestasi, seharusnya putusan pengadilan yang
terbit kemudian juga hanya mengikat sebatas pihak-pihak tersebut itu sendiri
saja. Karenanya, berdasarkan “teori residu”, putusan pengadilan yang bersifat “erga omnes” hanyalah putusan-putusan perkara
terkait tata usaha negara (TUN), perkara pidana, maupun “perkara perdata yang
murni sengketa perbuatan melawan hukum non-wanprestasi”.
PEMBAHASAN:
PUTUSAN
Nomor 24/PUU-XXII/2024
DEMI KEADILAN BERDASARKAN KETUHANAN YANG MAHA ESA
MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA,
[1.1] Yang mengadili perkara konstitusi pada tingkat pertama dan
terakhir, menjatuhkan putusan dalam perkara Pengujian Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara terhadap Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945, yang diajukan oleh:
Nama : Rahmawati Salam
Pekerjaan : Ibu Rumah Tangga
2. DUDUK PERKARA
7. Bahwa, kasus konkret yang
dialami Pemohon adalah Pemohon sebelumnya merupakan Penggugat dalam perkara
sengketa tata usaha negara di Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta (PTUN
Jakarta) melawan Menteri Agraria dan Tata Ruang / Kepala Badan Pertanahan Nasional
Republik Indonesia (selanjutnya disebut Menteri ATR/BPN RI) dimana gugatan
Pemohon telah diputus Kabul Seluruhnya oleh PTUN Jakarta, melalui Putusan No.
28/G/TF/2022/PTUN.JKT tanggal 24 Mei 2022, juncto Putusan Banding Nomor:
171/B/TF/2022/PT.TUN.JKT tanggal 16 Agustus 2022, Juncto Putusan Kasasi Nomor:
184 WTUN/TF/2023 tanggal 20 Juni 2023 (Bukti P-3);
8. Bahwa, atas putusan a quo yang telah berkekuatan hukum tetap
(inkracht van gewijsde), Pemohon pada
tanggal 07 Agustus 2023 telah mengajukan permohonan kepada Menteri ATR/BPN RI
agar melaksanakan putusan a quo secara sukarela;
9. Bahwa, kemudian pada tanggal
19 September 2023 Pemohon menerima jawaban dari Menteri ATR/BPN RI melalui
Surat Nomor PN.03.01/644800.39/lX/2023, Perihal Permohonan Pelaksanaan Putusan Nomor
28/G/TF/2022/PTUN.JKT jo. Nomor 171/B/TF/2022/PT.TUN.JKT jo. Nomor
184K/TUN/2023 yang telah berkekuatan hukum tetap, bertanggal 19 September 2023,
yang ditandatangani oleh Joko Subagyo, S.H., M.T. selaku Direktur Penangangan
Perkara pada Kementerian ATR/BPN RI (Bukti P-4) yang pada pokoknya menerangkan
Menteri ATR/BPN RI akan melakukan upaya hukum peninjauan kembali atas putusan a
quo, berikut kami kutip:
a. Bahwa Menteri ATR/BPN RI
belum menerima secara resmi Relaas Pemberitahuan Putusan Mahkamah Agung Nomor
184 K/TlJN/2023
b. Bahwa Penanganan Perkara
oleh Kementerian berpedoman pada Pasal 24 ayat (1) Peraturan Menteri ATR/BPN RI
Nomor 21 Tahun 2020 tentang Penanganan dan Penyelesaian Kasus Pertanahan, menetapkan
Penanganan Perkara dilakukan sampai upaya hukum tingkat kasasi dan/atau
peninjauan Kembali.
c. Bahwa oleh karena masih
terdapat upaya hukum peninjauan kembali yang akan ditempuh oleh Menteri ATR/BPN
RI, maka permohonan saudara tidak dapat kami laksanakan"
10. Bahwa, dasar hukum
Peninjauan Kembali (PK) dalam perkara di lingkungan peradilan tata usaha negara
adalah mengacu kepada Pasal 132 ayat (1) UU Peratun (Bukti P-5) yang berbunyi:
“Terhadap putusan Pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan kembali
kepada Mahkamah Agung”
11. Bahwa, ketentuan Pasal 132
ayat (1) UU Peratun tidak membatasi Badan dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara
(TUN) untuk mengajukan PK. Dengan tidak dibatasinya kewenangan dari Badan
dan/atau Pejabat TUN untuk mengajukan PK maka perkara antara Pemohon melawan
Menteri ATR/BPN RI akan terus berlanjut. Hal ini sangat merugikan hak konstitusional
Pemohon untuk mendapatkan kepastian hukum yang berkeadilan atas perkara
Pemohon.
Seharusnya perkara antara Pemohon melawan Menteri
ATR/BPN RI telah selesai sampai di tingkat kasasi dan dapat dilakukan eksekusi
karena telah memperoleh kekuatan hukum tetap, namun Menteri ATR/BPN RI menunda
pelaksanaan eksekusi dengan alasan akan melakukan upaya hukum PK.
Bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 66 ayat (2) UU
No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (Selanjutnya disebut: UU MA) memang
ditentukan permohonan PK tidak menangguhkan atau menghentikan pelaksanaan
putusan dari Pengadllan, akan tetapi dalam praktiknya Pemerintah in casu Badan
dan/atau Pejabat TUN seringkali menjadikan PK sebagai alasan untuk menunda atau
memperlambat pelaksanaan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap,
sebagaimana hal tersebut telah terjadi pada Pemohon;
12. Bahwa, pernyataan dari
Menteri ATR/BPN RI melalui Surat Nomor PN.03.01/644-800.39/lX/2023 bertanggal
19 September 2023 yang pada pokoknya menerangkan bahwa Menteri ATR/BPN RI akan
melakukan upaya hukum PK semakin membuat terang benderang adanya hubungan sebab-akibat
(causal verband) antara kerugian hak dan/atau kewenangan konstitusional dengan
Undang-Undang yang dimohonkan pengujian;
13. Bahwa dengan dikabulkannya
permohonan pengujian 132 ayat (1) UU Peratun, Badan dan/atau Pejabat TUN akan
dikecualikan (exclude) untuk dapat mengajukan PK dalam lingkungan peradilan
TUN. Dalam kasus konkret Pemohon, maka pihak Menteri ATR/BPN RI tidak akan
dapat mengajukan PK atas perkara a quo. Dengan demikian maka kerugian hak dan/atau
konstitusional yang didalilkan Pemohon tidak akan terjadi.
14. Bahwa, dari berbagai
argumentasi di atas, Pemohon berpendapat bahwa Pemohon memiliki kedudukan hukum
(legal standing) sebagai Pemohon dalam Permohonan Pengujian Undang-Undang
terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
[3.10] Menimbang bahwa selanjutnya, Mahkamah akan mempertimbangkan dalil pokok
permohonan Pemohon berkenaan dengan pengujian norma Pasal 132 ayat (1) UU
5/1986 yang menurut Pemohon norma Pasal 132 ayat (1) UU 5/1986 tidak sesuai
dengan kaidah konstitusi yang menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum
[Pasal 1 ayat (3) UUD 1945] dan tidak sesuai dengan kaidah konstitusi yang mengatur
tentang pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta
perlakuan yang sama di hadapan hukum [Pasal 28D ayat (1) UUD 1945] karena tidak
membatasi kewenangan Badan atau Pejabat TUN untuk mengajukan PK.
Terhadap dalil Pemohon tersebut, Mahkamah mempertimbangkan hal-hal sebagai
berikut:
Pemerintah, melalui aparaturnya di bidang TUN, diharuskan berperan
positif dan proaktif dalam tata kehidupan masyarakat. Dalam melaksanakan
tugasnya itu, Badan atau Pejabat TUN wajib menjunjung tinggi harkat dan
martabat masyarakat pada umumnya dan hak serta kewajiban asasi warga masyarakat
pada khususnya.
Oleh karena itu, Badan atau Pejabat TUN wajib secara terus menerus
membina, menyempurnakan, dan menertibkan aparatur TUN lainnya agar mampu
menjadi lokomotif yang efisien, efektif, bersih, serta berwibawa dan yang dalam
melaksanakan tugasnya selalu berdasarkan hukum dengan dilandasi semangat dan
sikap pengabdian kepada masyarakat.
Menyadari sepenuhnya peran positif dan proaktif tersebut, maka perlu dipersiapkan
langkah untuk menghadapi kemungkinan timbulnya perselisihan atau sengketa
antara Badan atau Pejabat TUN dengan warga masyarakat. Sehingga, untuk
penyelesaian sengketa TUN dimaksud, dari segi hukum, perlu dibentuk Peradilan
Tata Usaha Negara [vide Penjelasan Umum UU 5/1986].
Bahwa dari perspektif historis dan konseptual, cikal bakal peradilan administrasi,
termasuk PTUN di Indonesia dimulai dari peradilan administrasi di Perancis.
Sosok Napoleon Bonaparte merupakan tokoh yang berada di balik sejarah sukses
terbentuknya peradilan administrasi.
Di bawah kepemimpinan Napoleon Bonaparte, rakyat tidak harus tertindas
begitu saja oleh sikap dan perbuatan pejabat pemerintah yang bertindak
semena-mena, tanpa hak menggugat pejabat yang berbuat semena-mena tersebut.
Sebelum masa revolusi tahun 1789, berkuasa The Ancien Regime di Perancis. Pada
masa tersebut, penguasa acapkali berlaku sewenang-wenang yang pada akhirnya
menimbulkan Revolusi pada tahun 1789.
Selanjutnya, Napoleon Bonaparte mengambil langkah-langkah antisipatif
demi untuk menghindarkan kesewenang-wenangan terulang kembali. Karenanya,
setelah lama tertindas di bawah pemerintahan Louis XVI, rakyat Perancis diberi
hak untuk menggugat pemerintah melalui suatu peradilan administrasi.
Di masa itu, Napoleon menjadikan lembaga Dewan Penasihat Raja (Conseil du Roi) menjadi suatu lembaga
Conseil d'Etat, yang tugas pokoknya adalah untuk memberikan nasihat kepada
pimpinan negara, agar kesewenang-wenangan dalam rangka menjalankan tugas dan
wewenangnya sebagai pejabat administrasi negara jangan sampai terulang kembali.
Dalam perkembangannya, Conseil d’Etat menjadi puncak badan peradilan administrasi
yang dibentuk sejalan dengan kebutuhan menjalankan suatu pemerintahan yang baik
(la bonne gouvernance). Sementara
itu, fungsi peradilan administrasi tidak hanya meluruskan persoalan
administrasi atau tata usaha perkantoran semata, melainkan juga menyelesaikan
segala macam perselisihan yang terjadi antara pemerintah di satu pihak dengan
warganya di pihak lain.
Alhasil, lembaga tersebut menjadi institusi hukum yang memfasilitasi
penggunaan hak dari setiap warga negara untuk meminta pembatalan atau ganti
rugi apabila merasa dirugikan atas suatu tindakan atau keputusan pemerintah
yang dinyatakan salah oleh peradilan administrasi atau PTUN.
Adapun tujuan pembentukan PTUN adalah untuk menyelesaikan sengketa antara
pemerintah dengan warga negara yang timbul dari pelaksanaan atau penggunaan
wewenang pemerintah yang dilakukan dalam kapasitas sebagai Badan atau Pejabat
TUN yang menimbulkan benturan kepentingan, perselisihan, atau sengketa dengan
warga masyarakat.
Sejalan dengan tujuan tersebut, PTUN yang disebut juga sebagai peradilan administrasi
negara, sebagai perwujudan konsep negara hukum yang berdasarkan Pancasila dan
UUD 1945, pada satu sisi, berperan sebagai lembaga yang mengontrol secara
yuridis (judicial control) terhadap
jalannya fungsi eksekutif, khususnya terhadap keputusan dan tindakan Badan atau
Pejabat TUN agar tetap berada dalam koridor peraturan hukum.
Di sisi lain, PTUN juga menjadi instrumen konfirmasi bagi Badan atau
Pejabat TUN yang keputusan dan tindakannya dipandang sah (valid) sesuai asas presumptio rechmatigheid (praduga absah)
sampai dengan dicabut atau dibuktikan sebaliknya oleh PTUN.
Artinya, PTUN merupakan instrumen yuridis dalam memberikan pelindungan
hukum bagi warga yang harus dilakukan demi pencegahan potensi penyalahgunaan
wewenang Badan atau Pejabat TUN. Oleh karena itu, keputusan dan tindakan
Badan atau Pejabat TUN selalu dianggap benar, sepanjang diterbitkan oleh
pejabat yang berwenang, diproses menurut prosedur yang sesuai, dan berisi
substansi yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.
Dalam konteks demikian, kehadiran PTUN tidak saja mengonfirmasi kebenaran
keputusan atau tindakan Badan atau Pejabat TUN yang bertindak sesuai dengan
peraturan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB),
tetapi juga dianggap benar sepanjang tidak dibatalkan oleh Badan atau
Pejabat TUN yang berwenang atau dinyatakan tidak sah oleh hakim PTUN.
Sehingga, keberadaan PTUN sejak awal dirancang sebagai instrumen hukum
bagi perlindungan terhadap warga masyarakat, termasuk melindungi hak
administratif, normatif, dan hak untuk mendapatkan kepastian hukum yang adil
bagi warga masyarakat.
Dengan kata lain, gagasan awal pembentukan PTUN tidak hanya bertujuan
sebagai institusi perlindungan hukum warga, tetapi juga untuk memfasilitasi dan
menjadi perisai bagi warga masyarakat agar terhindar dari perbuatan atau
tindakan Badan atau Pejabat TUN yang melanggar hukum (onrechtmatige overheidsdaad), melampaui kewenangan (detournement de pouvoir), dan/atau
berlaku sewenang-wenang (daad van
willekeur).
Sehubungan dengan hal tersebut, UU 5/1986 sejatinya dibuat dengan tujuan
agar penyelesaian sengketa antara warga masyarakat dengan Pemerintah dapat
diselesaikan dalam lingkup peradilan tersendiri yaitu melalui PTUN, tidak
diselesaikan melalui Pengadilan Umum, sebab perkara tata usaha negara memiliki
karakteristik/ciri khusus yang berbeda dengan perkara perdata, antara lain:
1. Dalam perkara tata usaha
negara yang dapat menjadi Penggugat hanya seorang atau badan hukum perdata
[vide Pasal 53 UU 5/1986] sementara badan dan/atau pejabat pemerintah selalu
berada pada posisi tergugat [vide Pasal 1 angka 6 UU 5/1986].
2. Adanya ketidak-seimbangan
antara kedudukan penggugat dan tergugat, karena diasumsikan bahwa kedudukan
penggugat (orang atau badan hukum perdata), adalah dalam posisi yang lebih
lemah dibandingkan tergugat selaku pemegang kekuasaan publik.
3. Putusan hakim tidak hanya
berlaku bagi para pihak yang bersengketa, tetapi juga berlaku bagi pihak-pihak
di luar yang bersengketa (erga omnes).
Bahwa, perbedaan karakteristik perkara tata usaha negara dengan perkara perdata
merupakan conditio sine qua non
lahirnya UU 5/1986, oleh karenanya UU a
quo haruslah memuat secara komprehensif tata cara penyelesaian perkara tata
usaha negara mulai dari tingkat pertama, banding, kasasi hingga peninjauan kembali
dengan tidak mengadopsi tata cara penyelesaian perkara perdata.
Namun yang terpenting dari semua itu adalah bahwa PTUN dibentuk dengan
tujuan dan harapan untuk mewujudkan tata kehidupan negara dan bangsa yang
tertib dan taat asas, serta menjamin kedudukan warga masyarakat dalam negara
hukum yang demokratis, dan menjamin terpeliharanya hubungan yang serasi,
seimbang, serta selaras antara aparatur pemerintahan atau pejabat TUN dan warga
masyarakat.
[3.10.2] Bahwa sebagaimana ditegaskan dalam pertimbangan hukum di atas,
salah satu tujuan dibentuknya PTUN adalah untuk mengawasi pelaksanaan tugas dan
wewenang Badan atau Pejabat TUN apakah telah sesuai dengan ketentuan perundang-undangan
dan AUPB ataukah tidak.
Dengan kata lain, pelaksanaan tugas dan wewenang Badan atau Pejabat TUN
harus didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB untuk
menghindarkan Badan atau Pejabat TUN tersebut dari berbagai bentuk penyimpangan
seperti perbuatan melanggar hukum, penyalahgunaan kekuasaan, dan
kesewenang-wenangan sehingga Badan atau Pejabat TUN dapat menggunakan
kewenangannya dengan tepat dan sesuai dengan hukum dan AUPB.
Beberapa asas-asas umum pemerintahan yang baik yang diatur dalam beberapa
peraturan perundang-undangan antara lain, asas kepastian hukum, asas
kepentingan umum, asas keterbukaan, asas kemanfaatan, asas ketidakberpihakan / tidak
diskriminatif, asas kecermatan, asas tidak menyalah-gunakan kewenangan, asas
pelayanan yang baik, asas tertib penyelenggaraan negara, asas akuntabilitas,
asas proporsionalitas, asas profesionalitas, dan asas keadilan.
Asas kecermatan misalnya, dapat menjadi indikator agar Badan atau Pejabat
TUN senantiasa bertindak hati-hati untuk mempertimbangkan secara cermat pada
waktu bertindak atau membuat keputusan TUN yakni dengan terlebih dahulu mencari
gambaran yang jelas mengenai semua fakta hukum yang relevan, serta peraturan
perundang-undangan yang mendasarinya dan memperhatikan kepentingan pihak ketiga
agar tidak menimbulkan kerugian bagi masyarakat.
Dengan demikian, AUPB tidak hanya berfungsi sebagai pegangan bagi
pemerintah untuk menjalankan tugas dan wewenangnya, namun juga berfungsi
sebagai alat uji bagi hakim dalam menilai tindakan dan keputusan Badan atau
Pejabat TUN, serta sebagai alasan / dasar pengujian gugatan bagi warga
masyarakat yang menganggap dirugikan atas keputusan atau tindakan Badan atau
Pejabat TUN.
[3.10.3] Bahwa dalam hal terjadi sengketa TUN, penggugat akan berhadapan dengan
tergugat yang merupakan Badan atau Pejabat TUN. Dalam posisi ini, kedudukan
antara penggugat dengan tergugat acapkali tidak seimbang, yakni tergugat
memiliki derajat yang secara psikologis lebih tinggi dibandingkan dengan
penggugat.
Hal ini terjadi karena tergugat selain memiliki kelengkapan informasi, sarana
dan prasarana, tergugat juga merupakan badan atau pejabat yang melaksanakan
urusan pemerintahan yang tentu saja merupakan pihak yang memiliki kekuasaan
yang lebih besar, dan merupakan badan atau pejabat yang melaksanakan fungsi
pemerintahan (eksekutif).
Sedangkan, penggugat harus memiliki kedudukan hukum yang jelas terlebih
dahulu untuk dapat memperjuangkan hak-haknya melalui PTUN yang belum tentu
dimilikinya. Selain itu, sebagai penggugat tentu saja dibebani kewajiban beban pembuktian.
Belum lagi dalam hal putusan pengadilan, tidak serta merta Badan atau
Pejabat TUN yang mengeluarkan objek sengketa yang memiliki kewajiban untuk
melaksanakan putusan tersebut karena secara normatif masih tersedia upaya hukum
baik berupa banding, kasasi demi hukum maupun peninjauan kembali (PK).
Sebagaimana halnya dalam perkara perdata dan pidana, suatu perkara hukum
sejatinya telah berkekuatan hukum tetap (inkracht
van gewijsde) jika suatu putusan pengadilan tingkat pertama tidak diajukan banding
oleh salah satu pihak. Demikian pula putusan pengadilan tingkat banding dinyatakan
telah berkekuatan hukum tetap jika tidak diajukan kasasi, serta putusan pengadilan
tingkat kasasi itu sendiri.
Artinya, suatu perkara yang diadili hingga tingkat kasasi di Mahkamah
Agung seharusnya telah selesai karena telah berkekuatan hukum tetap. Oleh
karena itu, meskipun salah satu pihak mengajukan PK, namun putusan pada
tingkat kasasi tidak menghalangi pelaksanaan putusan (eksekusi) karena putusan
tersebut telah berkekuatan hukum tetap.
Dengan kata lain, setelah putusan berkekuatan hukum tetap, in casu
perkara TUN maka seharusnya berlaku asas self
respect yaitu adanya keharusan bagi Badan atau Pejabat TUN untuk
melaksanakan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap, yang
sepenuhnya diserahkan kepada badan atau pejabat yang berwenang, meskipun tanpa
adanya kewenangan bagi PTUN menjatuhkan sanksi pidana.
Sehingga, dengan keadaan tersebut semakin membuat kedudukan Badan atau
Pejabat TUN menjadi tampak lebih kuat dibandingkan kedudukan warga masyarakat.
Padahal, jika mendasarkan pada Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 telah menjamin adanya
persamaan kedudukan di depan hukum.
[3.10.4] Bahwa mengenai upaya hukum yang dapat diajukan dalam PTUN, in
casu upaya hukum PK, menurut Mahkamah, secara yuridis normatif pengajuan upaya hukum
PK dalam sengketa TUN diatur dalam Pasal 132 UU 5/1986 yang menyatakan,
(1) Terhadap putusan Pengadilan
yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan
kembali kepada Mahkamah Agung.
(2) Acara pemeriksaan
peninjauan kembali sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan menurut
ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 77 ayat (1) Undang-undang Nomor 14
Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
[3.11] Menimbang bahwa berkenaan dengan hal tersebut di atas, pertanyaan yang
harus dijawab adalah apakah Badan atau Pejabat TUN memiliki wewenang untuk
mengajukan PK. Sebelum lebih lanjut menjawab pertanyaan tersebut, penting bagi
Mahkamah untuk menjelaskan beberapa hal sebagai berikut:
Bahwa Mahkamah dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 16/PUUVIII/2010
yang diucapkan dalam sidang Pleno terbuka untuk umum pada tanggal 15 Desember
2010, mempertimbangkan jika ketentuan permohonan PK sebagai upaya hukum luar
biasa tidak dibatasi maka akan terjadi ketidakjelasan dan ketidak-pastian hukum
sampai berapa kali peninjauan kembali dapat dilakukan.
Selanjutnya dalam putusan Mahkamah yang sama, lebih lanjut dijelaskan sebagai
berikut:
“Oleh karena itu, menurut Mahkamah pembatasan
yang ditentukan dalam pasal Undang-Undang yang dimohonkan pengujian dalam
perkara a quo tidak bersifat diskriminatif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28I
ayat (2) UUD 1945, karena pembatasan tersebut berlaku secara objektif kepada
semua warga negara dalam penegakan hukum di pengadilan.
Pembatasan ini dimaksudkan untuk memberikan
kepastian hukum atas penyelesaian suatu perkara, sehingga seseorang tidak
dengan mudahnya melakukan upaya hukum peninjauan kembali secara berulang-ulang.
Lagi pula pembatasan ini sejalan dengan proses peradilan yang menghendaki
diterapkannya asas sederhana, cepat, dan biaya ringan.
Dengan pembatasan itu pula akan terhindarkan
adanya proses peradilan yang berlarut-larut yang mengakibatkan berlarut-larutnya
pula upaya memperoleh keadilan yang pada akhirnya justru dapat menimbulkan
pengingkaran terhadap keadilan itu sendiri sebagaimana dilukiskan dalam adagium
“justice delayed justice denied”;
Sementara itu, dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 108/PUUXIV/2016
yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 26 Juli 2017
Mahkamah juga mempertimbangkan yang pada pokoknya bahwa apabila dibuka
keleluasaan untuk mengajukan peninjauan kembali lebih dari satu kali untuk perkara
selain pidana maka akan mengakibatkan penyelesaian perkara menjadi lama dan
tidak akan pernah selesai yang pada akhirnya menimbulkan ketidak-pastian hukum.
Keadaan demikian bertentangan dengan asas litis
finiri oportet bahwa setiap perkara harus ada akhirnya. Pertimbangan
Mahkamah antara lain, sebagai berikut:
“... Terlebih, apabila tidak dibatasi adanya
peninjauan kembali dalam perkara selain pidana justru potensial digunakan oleh
pihak-pihak untuk mengulur waktu penyelesaian perkara dengan mencari-cari novum
baru yang tujuannya untuk menunda pelaksanaan eksekusi. Jika hal ini yang
terjadi maka dapat dipastikan pemberian rasa keadilan bagi para pencari keadilan
dalam perkara selain pidana akan menjadi ancaman yang serius, sebab keadaan demikian
akan menimbulkan ketidakpastian hukum sekaligus ketidak-jelasan yang justru
bertentangan dengan UUD 1945.
“Berbeda halnya dengan peninjauan kembali dalam
perkara pidana yang tujuannya adalah untuk mencari kebenaran materiil serta
perlindungan HAM dari kesewang-wenangan negara terutama yang menyangkut hak
hidup dan hak-hak fundamental lainnya, sehingga Mahkamah melalui putusan a quo menegaskan bahwa untuk perkara
pidana harus ada perlakuan yang berbeda dengan peninjauan kembali bagi perkara
lainnya.”
Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut di atas, ... , menurut Mahkamah, tujuan
pembentukan PTUN tidak hanya untuk memberikan perlindungan terhadap hak-hak
perseorangan, tetapi juga sekaligus untuk melindungi hak-hak masyarakat, serta
dalam rangka mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).
Dalam kaitan tersebut, Badan atau Pejabat TUN sebagai organ pemerintah
yang mengeluarkan Keputusan TUN berdasarkan wewenang yang ada padanya atau
dilimpahkan kepadanya memiliki kewajiban untuk membuat keputusan dan/atau
tindakan TUN dengan mendasarkan pada peraturan perundang-undangan dan AUPB.
Ihwal ini sebagai antisipasi agar Badan atau Pejabat TUN tidak melakukan perbuatan
yang terlarang atau penyimpangan seperti perbuatan melanggar hukum, penyalah-gunaan
kekuasaan, dan kesewenang-wenangan. Sementara itu, jika terjadi sengketa
TUN, Badan atau Pejabat TUN diposisikan sebagai tergugat namun memiliki derajat
/ kedudukan yang lebih tinggi dibanding penggugat dikarenakan kedudukannya
sebagai organ pemerintah.
Begitu pula dalam hal pembuktian yang menjadi beban penggugat, serta
dalam hal pelaksanaan putusan yang secara normatif putusan PTUN dilaksanakan
oleh Badan atau Pejabat TUN yang menerbitkan keputusan atau tindakan TUN dengan
diawasi oleh Ketua PTUN.
Pada umumnya Putusan PTUN dilaksanakan secara sukarela oleh Badan atau
Pejabat TUN sesuai amar putusan PTUN, mengingat Badan atau Pejabat TUN adalah
organ negara yang seharusnya patuh hukum, termasuk mematuhi dan
melaksanakan Putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap. Sehingga,
proses hukum terhadap keputusan atau tindakan Badan atau Pejabat TUN yang
menjadi objek sengketa antara warga masyarakat dengan Badan atau Pejabat TUN
dan badan atau pejabat TUN yang kalah, dalam batas penalaran yang wajar
seharusnya menjadi berakhir atau selesai setelah diputus pada tingkat kasasi.
Berikutnya, Badan atau Pejabat TUN dimaksud memiliki kewajiban hukum (wettelijke verplictingen) untuk segera
menindak-lanjuti atau mengeksekusi langsung putusan PTUN yang telah inkracht.
Berbanding terbalik dengan tergugat, posisi penggugat sebagai orang atau
badan hukum yang merasa dirugikan oleh keputusan dan/atau tindakan TUN harus memiliki
kedudukan hukum yang jelas terlebih dahulu untuk dapat memperjuangkan
hak-haknya melalui peradilan yang belum tentu dapat dijelaskan dengan baik.
Terlebih, Badan atau Pejabat TUN telah menempuh semua upaya hukum yang tersedia
sampai pada putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap.
Apabila Badan atau Pejabat TUN yang kalah masih diberikan kesempatan, quod non untuk mengajukan PK sebagaimana
diatur dalam norma Pasal 132 ayat (1) UU 5/1986, maka hal itu menunjukkan bahwa
Badan atau Pejabat TUN yang kalah tersebut telah menggeser keluar dari
“khittah” eksistensi PTUN sebagai instrumen perlindungan hukum bagi warga
masyarakat.
Sehingga, kondisi demikian, bersifat kontraproduktif dan sesungguhnya
tidak lagi sejalan dengan tujuan awal pembentukan PTUN, yakni memberikan
perlindungan kepada masyarakat terhadap perbuatan pejabat pemerintah yang
merugikan warga masyarakat baik karena pejabat tersebut melanggar hukum,
menyalahgunakan kewenangan, maupun karena bertindak sewenang-wenang dalam
menjalankan tugas dan fungsinya sebagai Badan atau Pejabat TUN.
Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut di atas, menurut Mahkamah, sebagai
bentuk penguatan, penghormatan dan mendorong kepatuhan pada putusan PTUN yang
telah berkekuatan hukum tetap (inkracht
van gewijsde) dan sekaligus sebagai bentuk perlindungan hukum terhadap
warga masyarakat (rechtsbescherming voor
de samenleving), maka permohonan PK dalam PTUN seharusnya diartikan hanya
dapat dilakukan dan diberikan kepada seseorang atau badan hukum perdata, dan
tidak dapat diberikan/dilakukan oleh Badan atau Pejabat TUN yang keputusan
dan/atau tindakannya menjadi objek sengketa dalam PTUN dan telah dinyatakan
kalah oleh PTUN.
Ihwal tersebut, penting bagi Mahkamah untuk menegaskan karena selain
PK yang diajukan oleh Badan atau Pejabat TUN yang cenderung bersifat
menunda-nunda pelaksanaan putusan PTUN dan berujung pada tertundanya keadilan,
juga bersifat kontraproduktif bagi ikhtiar penegakan hukum di bidang TUN.
Oleh karena itu, kewajiban Badan atau Pejabat TUN yang telah dinyatakan
kalah untuk segera melaksanakan putusan kasasi dan tidak dapat mengajukan PK,
menurut Mahkamah dinilai lebih memenuhi rasa keadilan masyarakat mengingat PTUN
adalah tempat / wadah untuk mempertahankan hak rakyat di bidang hukum publik
dan tempat untuk menguji secara yuridis keputusan dan/atau tindakan Badan atau
Pejabat TUN terhadap peraturan perundangundangan dan asas-asas umum
pemerintahan yang baik.
Apabila Badan atau Pejabat TUN sebagai tergugat diberikan wewenang untuk
mengajukan PK, padahal tergugat telah diberikan kesempatan menempuh upaya hukum
berupa banding dan kasasi demi kepentingan hukum namun telah dinyatakan ditolak
oleh Majelis Hakim Kasasi di Mahkamah Agung, maka hal tersebut sama halnya
membiarkan Badan atau Pejabat TUN tidak melaksanakan atau mengabaikan putusan
yang telah berkekuatan hukum tetap.
Sehingga, memberikan kembali hak / wewenang kepada Badan atau Pejabat TUN
untuk mengajukan PK justru bersifat kontraproduktif serta menimbulkan ketidak-pastian
hukum dan ketidak-adilan yang intolerable
bagi penggugat, in casu seseorang
atau badan hukum perdata karena tertunda-tundanya waktu penyelesaian perkara,
yang berdampak pada tertundanya eksekusi atau pelaksanaan putusan yang
berpotensi pada pengingkaran keadilan itu sendiri sebagaimana adagium "justice delayed justice denied".
Dengan kata lain, tidak dibatasinya kewenangan Badan atau Pejabat TUN
yang kalah untuk mengajukan PK, menurut Mahkamah telah menimbulkan ketidak-pastian
hukum dan ketidak-adilan.
Oleh karena itu, menurut Mahkamah, norma Pasal a quo seharusnya dimaknai
menjadi “Terhadap putusan Pengadilan
yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan
kembali kepada Mahkamah Agung, kecuali oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara”.
4. KONKLUSI
Berdasarkan penilaian atas fakta dan hukum sebagaimana diuraikan di atas,
Mahkamah berkesimpulan:
[4.1] Mahkamah berwenang mengadili permohonan a quo;
[4.2] Pemohon memiliki kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan a quo;
[4.3] Pokok permohonan Pemohon beralasan menurut hukum untuk sebagian.
5. AMAR PUTUSAN
Mengadili:
1. Mengabulkan permohonan
Pemohon untuk sebagian;
2. Menyatakan Pasal 132 ayat
(1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 77, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 3344) yang berbunyi, “Terhadap putusan
Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan
peninjauan kembali kepada Mahkamah Agung”, bertentangan dengan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan
hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “Terhadap putusan Pengadilan yang
telah memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan
kembali kepada Mahkamah Agung, kecuali oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha
Negara”, sehingga norma Pasal 132 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986
tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1986 Nomor 77, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3344)
selengkapnya menjadi berbunyi, “Terhadap putusan Pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap dapat diajukan permohonan peninjauan kembali
kepada Mahkamah Agung, kecuali oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara”;
3. Memerintahkan pemuatan
putusan ini dalam berita negara Republik Indonesia;
4. Menolak permohonan Pemohon
untuk selain dan selebihnya.
------------------------------------------------------------------------------
6. PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION)
Terhadap putusan Mahkamah Konstitusi a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari 2 (dua) orang
Hakim Konstitusi yaitu Hakim Konstitusi Suhartoyo dan Hakim Konstitusi Daniel
Yusmic P. Foekh, sebagai berikut:
2. Pendapat berbeda (dissenting opinion) Hakim Konstitusi Daniel Yusmic
P. Foekh.
Terhadap putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi Daniel Yusmic P. FoEkh memiliki
pendapat hukum yang berbeda (dissenting opinion) dengan mayoritas hakim
konstitusi sebagai berikut:
7. Bahwa apabila hak untuk mengajukan upaya hukum peninjauan kembali
tidak diberikan kepada badan / pejabat TUN, maka dalam kasus tertentu,
khususnya dalam perkara perpajakan, akan sangat merugikan negara. Hal ini
dikarenakan, dalam perkara pajak, putusan Pengadilan Pajak tidak bisa diajukan
upaya hukum banding maupun kasasi.
Ketentuan ini diatur dalam Pasal 77 ayat (1) Undang-Undang Nomor 14 Tahun
2002 tentang Pengadilan Pajak (UU Pengadilan Pajak) yang menyatakan, “Putusan Pengadilan Pajak merupakan putusan
akhir dan mempunyai kekuatan hukum tetap.”
Sementara itu, upaya hukum yang dapat diajukan oleh pihak-pihak yang
bersengketa hanyalah melalui mekanisme peninjauan kembali. Hal tersebut
ditegaskan dalam Pasal 77 ayat (3) UU Pengadilan Pajak yang berbunyi, “Pihak-pihak yang bersengketa dapat
mengajukan peninjauan kembali atas putusan Pengadilan Pajak kepada Mahkamah
Agung.”
Dengan demikian, dalam perkara perpajakan, tidak ada upaya hukum
banding maupun kasasi, sehingga satu-satunya upaya hukum yang tersisa adalah
peninjauan kembali.
8. Bahwa dari berbagai argumentasi hukum di atas, bisa disimpulkan bahwa pemberian
hak untuk mengajukan peninjauan kembali terhadap perkara TUN yang memenuhi
ketentuan 6 (enam) alasan diajukannya peninjauan kembali sebagaimana diatur di
dalam Pasal 67 UU MA, sangat diperlukan bukan hanya terhadap pihak pemohon / penggugat,
dalam hal ini warga negara atau badan hukum privat, tetapi juga diperlukan oleh
badan / pejabat yang mengeluarkan KTUN.
Sebab apabila secara nyata terdapat ada salah satu unsur dari 6 (enam) alasan
diajukannya peninjauan kembali, dan badan / pejabat yang mengeluarkan KTUN tidak
diberikan hak untuk mengajukan peninjauan kembali, maka pasti akan ada yang
dirugikan.
Terlebih lagi, karakteristik putusan pengadilan TUN adalah bersifat erga omnes, sehingga bisa saja yang
dirugikan adalah warga negara atau badan hukum privat lainnya.
Sebagai contoh, KTUN yang terkait dengan sertifikat kepemilikan tanah.
Apabila badan / pejabat TUN yang mengeluarkan sertifikat tersebut tidak
diberikan hak untuk mengajukan peninjauan kembali dan ternyata terdapat salah
satu dari 6 (enam) alasan pengajuan peninjauan kembali [vide Pasal 67 UU MA],
maka warga negara atau badan hukum privat yang seharusnya memiliki atas tanah
tersebut akan dirugikan.
Sementara dalam perkara lain, misalnya dalam kasus perpajakan, negara
dapat dirugikan bila badan / pejabat yang mengeluarkan KTUN tidak diberikan
kesempatan untuk melakukan upaya hukum peninjauan kembali.
Sebab, sangat dimungkinkan akan terjadi kesalahan dalam penghitungan besaran
pajak. Pada satu sisi, Wajib Pajak diberikan hak untuk mengajukan peninjauan
kembali, namun di sisi lain, badan / pejabat yang mengeluarkan KTUN tidak
diberikan kesempatan untuk melakukan upaya hukum peninjauan kembali. Keadaan
demikian, tentu menimbulkan kerugian keuangan / pendapatan negara.
9. Bahwa selain itu, berkenaan dengan norma a quo, Mahkamah sama sekali belum pernah menerima dan memutus
permohonan pengujian Pasal 132 ayat (1) UU PTUN. Sementara itu, dalam perkara
pengujian undang-undang, UU MK tidak mengatur secara limitatif perihal jangka
waktu untuk memutus permohonan pengujian undang-undang.
Oleh karena itu, Mahkamah seharusnya mendengar terlebih dahulu keterangan
pembentuk undang-undang, termasuk Mahkamah Agung dan Ikatan Hakim Indonesia
(IKAHI), sebelum memutus permohonan a quo.
Dalam konteks ini, terdapat beberapa hal yang seharusnya perlu dilakukan
pendalaman lebih lanjut oleh Mahkamah. Misalnya, perihal alasan mendasar
diberikan-tidaknya hak kepada badan / pejabat TUN untuk mengajukan peninjauan
kembali, statistik perkara peninjauan kembali dalam perkara TUN, pihak mana
yang lebih banyak menggunakan hak untuk mengajukan peninjauan kembali, dan
efektivitas penggunaan mekanisme upaya hukum luar biasa berupa peninjauan
kembali.
Atas sikap enggan untuk menggelar sidang pleno terbuka untuk umum,
Mahkamah telah menutup kesempatan untuk mendapatkan informasi dan keterangan
sebanyak-banyaknya dalam memutus permohonan a
quo. Terlebih lagi, membatasi hak badan / pejabat TUN untuk mengajukan
peninjauan kembali telah mengubah sistem peradilan TUN secara fundamental.
10. Bahwa dengan berbagai pertimbangan di atas, menurut saya, seharusnya permohonan
a quo dinyatakan ditolak.
***
Demikian diputus dalam Rapat Permusyawaratan Hakim oleh delapan Hakim
Konstitusi yaitu Suhartoyo selaku Ketua merangkap Anggota, Saldi Isra, M. Guntur
Hamzah, Enny Nurbaningsih, Ridwan Mansyur, Arief Hidayat, Daniel Yusmic P.
Foekh, dan Arsul Sani, masing-masing sebagai Anggota, pada hari Kamis, tanggal
tujuh, bulan Maret, tahun dua ribu dua puluh empat, yang diucapkan dalam Sidang
Pleno Mahkamah Konstitusi terbuka untuk umum pada hari Rabu, tanggal dua puluh,
bulan Maret, tahun dua ribu dua puluh empat, selesai diucapkan pukul 14.03 WIB
oleh sembilan Hakim Konstitusi.
© Hak Cipta HERY SHIETRA.
Budayakan
hidup JUJUR dengan menghargai Jirih
Payah, Hak Cipta, Hak Moril, dan Hak Ekonomi Hery Shietra selaku Penulis.